中央文资办副主任详解文化改革发展十大关键词

——把事业和产业区分开，打开了文化体制改革大门，区分事业和产业是把握文化体制改革脉络的一把金钥匙。可以说，从十六大到十八大，重心是区分事业和产业。

——只有区分开才能联系上，区分开的目的是为了联系上。区分开是为了推动改革，联系上是为了推动发展。下面我们会反复说明如何通过把事业和产业联系上，来探寻文化发展的路径。

先说区分开。由于区分了事业和产业，文化体制改革首先明确了基本思路，就是“两手抓”：一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业。这是文化体制改革自始至终的基本思路。有人说文化体制改革只关注了产业，而忽视了事业，这种认识或者观点至少是不符合事实的。

由于区分了事业和产业，文化体制改革划清了政府和市场在文化建设中的边界，政府应该做什么，市场应该做什么。公益性文化事业由政府主导，具体途径是建设公共文化服务体系；经营性文化产业由市场导向，具体手段是建设现代文化市场体系，既包括各类文化商品市场，更包括各类生产要素市场，比如文化产权交易所。

由于区分了事业和产业，推动了国有文化单位分类改革。就是把国有文化单位“一分为二”，一部分叫公益性文化单位，继续保留事业体制，另一部分叫经营性文化单位，转制为企业。这是文化体制改革的重头戏，从十六大到十八大，这项工作已经基本完成。

国有文化单位分类改革当中，最难的是两个，一个叫国有文艺院团，一个叫新闻单位。国有文艺院团超过2000家，2011年中宣部和文化部共同认定了保留事业体制的名单，划到公益性文化单位的也就100多家，其他的按要求都要转制为企业。

新闻单位主要包括三大块：一块叫报刊社，包括党报党刊、时政类报刊社和非时政类报刊社。对于党报党刊和时政类报刊社，改革的任务就是要把印刷、广告、发行等经营性业务剥离出来转制为企业，作为非时政类报刊社，采编和经营部分整体转制为企业。第二块叫广播电台电视台，主体保留事业体制，但要把广播电视节目传输和非新闻类节目制作剥离出来转制为企业，节目传输网络要实现“一省一网”，节目制作最起码应该把电视剧制作剥离出来。第三块叫新闻网站，跟非时政类报刊社一样，要整体转制为企业

2011年，中共中央国务院下发了事业单位分类改革指导意见，对于保留事业体制的公益性文化单位再进行分类改革。文化馆、图书馆、博物馆等纯粹的公共文化机构，属于公益一类，深化改革主要是完善法人治理结构，重点推的是建立理事会制度；刚才提到的新闻单位以及少数出版社、国有文艺院团，属于公益二类，要进一步推动宣传和经营两分开。

推动经营性文化单位转制为企业，是文化体制改革的中心环节，也是最难啃的“硬骨头”。这项工作是有标准的，要可核查、不可逆。第一，要摘掉事业的“帽子”。怎么叫摘掉事业的帽子？就是要注销事业法人、核销事业编制。从2003年到2012年文化体制改革十年间，全国注销的事业法人有7000家，核销的事业编制将近30万个。这是真改革。第二，要穿上企业的“新装”。三个标志：一是进行了工商注册登记，二是跟职工签订了劳动合同，三是按照企业的办法参加社保，特别是养老保险。

双效是指什么？是指社会效益和经济效益。中办、国办下发关于国有文化企业坚持把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见，业内简称双效统一文件。

这个问题是怎么来的？是由于文化的双重属性所决定的。文化既具有意识形态属性也具有产业属性，既是公益性又是经营性的，这就决定必须把社会效益放在首位，要实现社会效益和经济效益相统一。在这个问题要坚持辩证法，既看到两者是对立的，也要看到两者是统一的。十六大之前，强调文化的意识形态属性多一些，忽视了文化的产业属性或者商品属性。十六大以后，中央明确区分了事业和产业，看到两者统一多一些。既要看到对立的一面，也要看到统一的一面，坚持既对立又统一，这是辩证法。

双效统一，目前主要针对经营性文化单位。为什么会产生这个问题？因为经营性文化单位要转制为企业，成为市场主体以后所面临的压力是非常大的，既有来自于外部的竞争压力，也有来自于内部的支出压力。压力来自风险，文化企业的经营风险比一般工商企业还要大。上一部片子赚钱了，下部片子可能赔钱。所以在文化体制改革过程中，对于转制文化企业坚持“扶上马、送一程”，花钱买机制。“扶上马”就是要帮助转制文化企业卸下包袱，政府要分担部分转制成本；“送一程”就是完成转制给予税收优惠和产业项目扶持，扶持资金来自财政，包括文化产业发展专项资金和国有资本经营预算。现在每个省都设立了文化产业发展专项资金，中央和省两级加在一起超过了100亿，有些地级市规模超过5000万。国有资本经营预算现在中央本级在做，分两块，一块是收取国有资本收益，比例为5%，另一块国有资本经营支出，对国有文化企业项目给予支持。2012年至今，中央本级国有资本经营预算规模超过30亿元，总的看是收得少、支得多。

上面提到的双效统一文件，主要内容涉及四个方面：

第一是决策。明确党委领导与法人治理机构相结合，党委书记兼董事长，党委成员双向进入、交叉任职，讨论决定“三重一大”问题，包括涉及内容导向管理的重大事项及涉及企业运营与发展的重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用。

这个关键词是针对公益性文化事业、公共文化服务体系建设来讲的。

区分了事业和产业，实际上有利于我们明确文化发展的目标。十七届五中全会、六中全会，以及刚刚闭幕的十八届五中全会，中央明确或重申了文化发展目标。到2020年，对于公益性文化事业来讲，就是要建成公共文化服务体系；对于经营性文化产业来讲，就是要成为国民经济支柱性产业。这是文化发展的两大目标。

下面我们先看第一个目标怎么来实现。

建成公共文化服务体系，作为执行机构来讲，最大的问题是公共文化服务体系是干什么的。公益性文化事业或公共文化服务体系，是为了满足人民群众的基本文化权益。好多人就问，什么算基本？我们在调研过程中，大家普遍也提出这个问题，十七届六中全会对此明确回答，包括四个方面：第一看电视听广播，第二读书看报，第三公共文化鉴赏，第四公共文化活动。考虑到广大农村地区还有一个文化消费的习惯，就是看电影。所以在基本文化权益里面又加了一条，每个行政村每个月放映一场数字电影。

公共文化服务体系建设的核心内容涉及两部分，一个是硬件，即公共文化设施，另一个是软件，即公共文化产品和服务。不管是硬件建设还是软件建设，都是由政府来主导，由政府投入。

中办国办专门对公共文化服务体系建设下发了指导意见，明确公共文化服务体系建设要覆盖城乡、实用高效，保基本、促公平。第一，要实现城乡一体化。我们城乡一体化也是国家统一的要求，文化上也强调城乡一体化。第二，群众的需求和政府的供给要匹配。这个问题是很有针对性的。因为我们现在好多公共文化产品和服务，与老百姓的需求不合拍，利用率很低，这次明确要实行菜单式服务。第三，要推动公共文化服务社会化，要实现社会化，必须得引入一个概念，叫政府购买服务。

从表面上来看，政府采购也好，政府购买服务也好，只是在转变财政投入方式，但对于推动文化发展，特别是文化体制改革具有重要的意义：

首先，由于有了政府采购、政府购买服务，国有文化单位分类改革实现了重大突破。在文化体制改革过程中，国有文化单位被“一分为二”，有人曾提出这样做不大现实，理由是有些经营性单位也在承担着公益性任务，建议在公益性和经营性之外划出一类准公益类。有没有道理？也许有道理。但是引入了政府购买服务这样一个概念之后，这个问题就不存在了，因为即使是文化企业也可以提供公共文化产品和服务。所以，在文化体制改革过程中并没有单设一类所谓的准公益类，使得文化体制改革在分类改革这个问题上非常彻底。

其次，由于有了政府采购、政府购买服务，就把事业和产业联系上了。公共文化产品和服务，既可以来源于公共文化机构存储的文化资源，也可以来源于当下文化企业生产的文化产品和服务，桥梁就是政府购买服务。

政府购买服务这个关键词看起来很小，却引发了文化建设领域的一场革命。

文化发展的另一个目标，就是到2020年，文化产业要成为国民经济支柱性产业。这个目标是2010年十七届五中全会中央关于制定“十二五”规划建议首次提出来的。

怎样才算是支柱性产业？至少有三个标准：第一，产业规模比较大。至少占GDP的5%，才说它是一个规模比较大的产业。

第二，产业集中度比较高。骨干企业和中小微企业形成较为合理的分工协作体系，特别是要有一批骨干企业能够引领产业的发展方向。

第三，产业关联性比较强。现在都在提融合发展，其实就是为了增加产业的关联度，我们一直有一个理念，一定要让文化产业深入到国民经济的各行各业、渗透到人民生活的各个方面。这样产业的关联性才能提高，也才能被社会重视，当然也才能真正意义上称为支柱性产业。

应该说文化产业发展还是非常快的。文化产业增加值从2004年的3440亿，到2010年突破1万亿，用了六年的时间；从1万亿达到2万亿，只用了三年时间。这说明发展速度还是非常快的。文化产业增加值占GDP的比重，2004年是2.15%，到2014年达到了3.77%，接近4%。增加一个百分点是很难的，用了八九年的时间才从2%涨到3%。为什么？因为文化产业是分子，GDP是分母，分母太大了。尽管我们这几年整个经济增长速度放缓，但是它的底盘越来越大，所以说涨一个点非常难的。看文化产业发展不光要看它占GDP的比重，还要看它的绝对量，尤其是增长速度。

从文化产业年均增长速度和同期GDP年均增长速度对比，有三个点需要关注。第一个点，文化产业年均增长速度从2004年到2014年这10多年的时间一直保持两位数的增长。

第二个点，文化产业年均增长速度都高于同期的GDP增长速度，最高的是2008年到2010年期间，GDP增长速度（现价）是12.6%，而同期的文化产业年均增长速度是24.19%，几乎超出了一倍。2008年到2010年期间，这是一个非常特殊的年份，2008年发生了国际金融危机，为了应对国际金融危机，国家连续出台了若干个产业振兴规划。第十一个产业振兴规划是文化产业振兴规划。当初为什么搞文化产业振兴规划？其中有一个很重要的原因，社会上有个认识，当整个经济发展速度放缓，甚至于下降的时候，文化产业发展是逆势上扬。大市是下降的，但是文化产业是上升的。

第三个点，从2012年开始，尽管文化产业年均增长速度还是两位数，但是已经降到20%以下，2012年16.5%，2013年11.1%，2014年12.5%。做宏观政策特别需要注意这些关键的数字，更重要的是文化产业年均增长速度和同期的GDP增长速度差距越来越小，2013年只多出一个百分点。

当看到2012年16.5%这个数字的时候，我们心里面就“咯噔”一下，为什么降到20%以下？当时我们的判断是，如果2013年的数字还是继续下滑，就说明我们的政策应该开始调整了。不幸的是下滑很厉害，而且比同期GDP增长速度只多出了一个百分点，几乎是持平的。

到2020年，文化产业要成为国民经济支柱性产业，需要出奇招、实招。

三驾马车这个词对于经济部门不陌生，对于宣传文化部门来讲，因为过去讲产业少一些，就会感到有些陌生。

所谓三驾马车，就是指投资、消费、出口。它跟产业是什么关系？投资是推动产业的发展，消费是拉动产业的发展，出口是带动产业的发展。现在看来，文化产业的这三驾马车力度还很不够。

我们先看投资。国家统计局公布的从2005年到2014年文化产业固定资产投资。应该说在2005年比较低，不到4000亿。到了2014年固定资产投资已经超过2万亿，达到了23000多亿。应该说就文化产业本身来讲，投资增长速度还是比较快的。再看文化产业全社会固定资产投资，应该说比例是在不断地提高。2005年到2010年期间，大概是2%左右。文化产业固定资产投资占全社会固定资产投资比重大概是2%左右，最多到3%。但是到了2014年已经达到5%，尽管比例还是比较低，但是我们说已经是很大的进步了。当然这个原因，可能是整个全社会固定资产投资这几年也在往下降，底盘小了，所以分子就显大了。但是不管怎么说，可喜的是占比在提高。

但是我们在从文化产业固定资产投资的构成上来看，这个问题就大了。在固定资产投资当中，国有预算资金占的比例很小。特别需要说明的是，国内贷款占的比例很少，大量的是自筹资金。自筹资金是什么问题？是来自于自身积累搞投资。对于整个文化产业来讲，我们都是自己有了钱以后才去做投资的，而不是通过资本市场融资来实现。所以说这个问题相对来说就比较大了。整个从投资上来讲，这个问题比较突出。

这些年我们有一个基本的判断，整个的文化建设当中，在供给和需求两个问题上，矛盾的主要方面来自于供给，供给严重不足。这里面有总量的问题，供需的缺口非常大，有专家估算，缺口是3万亿，甚至于更多。总量的问题怎么解决？只有去扩大生产能力，就是降低门槛，吸引投资，推动投资主体的多元化和投资方式的多样化。对于结构的问题，当然就需要调整结构，包括产品结构、产业结构。特别是怎么能够用增量来引导存量的调整。这是我们现在比较迫切的问题。怎么办？我们现在一方面要扩大银行贷款融资，另一方面要扩大直接融资，文化企业要和资本市场对接。现在这些年大家一直在提的文化和金融对接，一个主要的途径就是对文化企业改制上市。现在我们文化企业上市数量还是少，尤其是大企业特别少。这一点需要我们重点去推动。

从文化消费来讲，我们算一下2010年的数，大概城镇加上农村的，城乡算起来不到9000亿的消费额，然后再加上财政的投入，2010年大概在1万亿左右这样一个规模。我们现在看文化消费占居民消费的比重比较低，城市占7%，农村占8%（2010年数字）。专家学者推算，文化消费占居民消费的比例，在人均5000美元的这样一个水平，应该是在15%左右，从7%到15%，增加一倍，那就是再增加1万亿。我觉得整个文化消费还是有大潜力的。

第三驾马车是出口，我们叫文化走出去。文化走出去，过去我们一般比较重视的是文化走出去扩大中华文化的影响，这个一定要坚持。但是还有一个很重要的方面，就是怎么能拉动国内的文化产品出口。国家统计局统计的核心文化产品的出口额，2005年是78.9亿，不到80亿美元，到2012年达到了259亿美元，应该成效还是非常明显的。但是这两年有点下降，2013年是251.3亿，2014年220.4亿。加到一起，按人民币算的话不到2000亿。文化产业增加值超过2万亿了，出口额只有2000亿，怎么说还是太小，不成比例。下一步怎么推动文化产品的出口，这还是一个大问题。

说过文化产业，接下来讲讲文化企业。产业是企业的集合体，企业不强，产业也做不大。

经营性文化单位转制为企业，这只是改革的第一步。为什么？因为现在文化企业的规模都很小，实力都很弱，好多现在还是行政单位附属物。这些年，各地都组建了若干文化企业集团，包括演艺集团、出版集团、传媒集团、电影集团、有线网络集团。这些集团的共同特点是两个：一是分业经营。演艺的不做电影，不做图书，电影的不会去做出版，更不会去做演艺。这都是分业经营。再一个是地域很强。各自为政。这是导致文化企业规模小、实力弱的很重要原因。

我们再看看国际上的大型文化企业，第一，规模都很大，基本上一个企业就相当于我们一个行业。第二，混业经营，文化领域基本都涉猎。要想使得我们文化企业的规模扩大，就要解决两个问题，一个是混业经营，一个是跨地域，这就要推动国有文化企业的结构调整、布局调整。

怎么调整呢？一方面我们通过并购的方式进入到我们过去没有进入的领域，比如现在新兴文化产业领域，并购进去。另一方面，要实行联合重组，实行集团化。要完成布局调整，就要打破行政上的分业，在副省级以下城市的文化、广电、新闻出版三个部门已经合在一起了，中央和省一级的新闻出版和广电合并了，这就为实现混业经营奠定了一个很好的体制基础。另外一方面，要建立国有文化资产的管理机构，得有人来推动这种布局的调整。

从整合的途径来看，一个是以资本为纽带，刚才我们说了国资管理。另外就是用现在的上市公司做平台，下一步怎么用上市公司的平台，通过定向增发和并购的形式来实现这种资源的整合，打造国家队和区域或者是行业的龙头，这是下一步应该积极去做的。

转型升级，既涉及产业，也涉及事业。

公共文化服务也有转型升级问题。现在各地重视公共文化服务体系建设，一方面按照惯性思维，就是要搞硬件，就是要建公共文化设施，这是一方面。另外一方面，更应该重视怎么用数字化、网络化的技术来实现公共文化服务的转型升级。前几年我提出一个概念，公共文化服务要实现即时可得，无论我在何时、在何地，使用何种工具或终端，都可以获得公共文化服务。

所以，不要一提起转型升级，就只想到产业，在转型升级问题上，事业在某种程度上比产业还重要、还急迫。

为什么要搞转型升级？实际上就是技术进步。大家都比较熟悉的图书馆、博物馆、书报刊、广播电视电影等传统文化业态，在新的技术条件下都有了新业态，连最古老的图书馆、博物馆都有了新业态，即虚拟图书馆、虚拟博物馆；作为书报刊，有了电子书、数字报刊，就出现了电子或者虚拟出版以及数字化；作为广播电影电视，有了互联网的在线播放，作为广播和电视来说有互联网直播。最大的改变是出现了交互媒体，也就是我们现在所说的互联网，网络游戏、门户网站、社交网站和视频网站。

文化业态变化了，必须得跟上。一说到转型升级，大家都有点害怕，技术发展太快了，老是跟不上。既有紧迫感，同时也不要恐惧。大家想想，就我们目前所经历的这种业态的变化够频繁的了。在广播出现以前，我们基本上都是靠文字，当时叫书、印刷品。还有一个是口头的，像民间的艺人说书的、唱戏的，用他们来做文化传播。后来有了广播，这个范围就扩大了。再往下走的话，有电影，大家可能选择就多一些了。后来就出现了电视，有了电视之后，很多人就不用到电影院看电影了，我们在家里面就可以看电视，看电影。现在出现了互联网，大家都觉得互联网出现以后，电视台以后就没事干了，就是这种恐惧的心理越来越大，其实完全必要。广播落后了吗？广播的优势非常明显，成本低。有了电视，有了互联网之后，广播也没有消失。尽管电视上可以看电影，但是大家要看大片，还要到电影院看。

问题在哪儿？文化生产及再生产有四个环节：创作、生产、传播、消费。现在文化消费的终端都已经数字化了，反过来，从创作特别是生产和传播，没有完全数字化。这就倒逼出一定要去推动数字化。

国家“十二五”文化改革发展规划纲要里面提出了九大工程，其中一个工程叫做文化数字化建设，就是要推动从文化资源到文化生产、到文化传播、到文化消费的全面数字化，提出了若干个项目。特别关注的是文化资源的数字化，这里面包括了红色的历史文化资源、少数民族文化资源、电台的音频资源、新闻纪录片、老唱片。文化数字化，一方面改造了传统产业，同时也可以培育出许多新型产业。

要想实现转型升级，必须推动文化和科技的融合。文化和科技的融合，现在重点是推动文化数字化建设，要做的一个是硬件，一个是软件。硬件就是文化装备，过去我们缺乏文化装备概念，国家“十二五”文化改革发展规划纲要第一次明确要发展文化装备制造业；软件是文化产业的支撑技术，目前在中关村先试行，只要是在这个支撑技术的类别和范围里面，可以享受高新技术企业的税收优惠政策，下一步要进一步推广。

2013年年底，习近平总书记在政治局集体学习时，给宣传文化系统明确提出一个光荣艰巨的任务，即系统梳理传统文化资源。总书记讲得很形象：让收藏在禁宫里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字“活起来”。

文化资源怎样才能“活起来”？大家不约而同地想到了一个手段，那就是数字化。这些年，国家在文化资源数字化方面已投入大量资金。从2002年开始，财政部和国家文物局对全国公共博物馆做了一次文物普查。在这次文物普查当中，光国家一级文物的高清照片就有387万张，这些照片都在计算机里面存着，如何对这些照片进行加工变成素材、成为文化生产要素，从而进入文化生产过程中，是目前面临的一个大课题。

文化资源数字化是文化数字化的第一步。以文化资源数字化成果为原料，集成运用各种新技术，萃取中华文化之要素，并分门别类标签化，就可以形成“中华文化素材库”。这是文化资源数字化催生的一座文化“金矿”，发掘这座文化“金矿”，对文化生产及再生产必将产生深刻影响：

——在文化创作上，文化资源的集成和集聚极大地丰富了创作素材，有利于激发创作灵感、缩短创作周期、避免凭空“杜撰”；

——在文化生产上，文化资源转化为文化生产要素，既盘活了存量资源、缩短了生产周期、提高了生产效率，又避免了技术和艺术的脱节，为文化产品和服务植入文化的“根”；

——在文化传播上，中华文明成果以数字化形态呈现，顺应了文化传播多渠道、多载体趋势，提升了中华文明的展示水平；

——在文化消费上，数字化文化产品和服务，“无缝对接”任何文化消费终端，使文化消费更加便捷，随时随地、即时可得。

目前，文化产品存在过度娱乐化倾向，文化产业的技术含量提高了，文化含量反而没有能够相应提升。解决这个问题，需要大力倡导文化产业回归文化本源，让文化产业牢牢植根于文化传承。文化产业回归本源，有大量的工作要做，当务之急是要打通文化事业和文化产业的关节点，解决一方面文化企业缺乏文化素材嗷嗷待哺，另一方面文化资源未被使用锈迹斑斑。文化资源大多数集中在公共文化机构，属于文化事业，需要建立有效的体制和机制，大规模推动文化资源数字化，唤醒沉睡于仓库里的文化资源，把文化资源通过数字化转化为文化素材，使其成为文化企业的生产要素。

文化资源数字化、素材化，把文化事业和文化产业联系上了。

脚下和天下也是一对，两个词，是对宏观管理方式的形象说法。管脚下是指管直属单位，管天下是指面向全社会进行管理。

从十六大到十八大，通过区分事业和产业，推动了国有文化单位分类改革，文化体制改革是自上而下的，文化单位是改革的对象。十八大以来，公益性文化单位和经营性文化单位要深化改革，都要完善法人治理结构，前提是实现政事分开、政企分开、管办分离，形成了微观“倒逼”宏观的态势，文化体制改革变成自下而上，行政机构是改革的对象。

当然，过去10年，文化体制改革在宏观改革方面已经做了很多工作。一项很重要的工作是推动了文化市场的综合执法改革，把过去的文化、广电、新闻出版的市场监管职能剥离出来，形成了文化市场的综合执法机构，然后把行政职能合在一起，叫文广新局，推动了文化行政体制改革。副省级以下城市在十八大以前已经完成了这项改革。2013年，国务院机构改革，新闻出版总署和国家广电总局合并，之后省一级也在推动新闻出版局和广电局合并，三个部门变成两个部门。国有文化资产监管体制，中央和省一级都在探索，当然方式不太一样，这项工作也要继续推动。

十八大以来，文化体制改革任务中，对宏观管理又提出新的要求，要解决管脚下的问题。怎么解决？文化事业单位要实现政事分开，党政机关要同所管文化企业逐步脱钩。文化企业脱钩后怎么办？由国有文化资产管理机构去实现管人、管事、管资产、管导向四统一。

管天下的问题怎么办？一个是市场的监管，深化文化市场综合执法改革。再有一个是文化立法，包括事业的《公共图书馆法》，也包括产业的《电影产业促进法》等等一系列的法律法规。

怎么从管脚下转向管天下，对于宏观管理部门是一个严峻的考验，管理的理念、管理的方式都要发生很大的变化，怎么去适应，这是需要进一步做好的工作。

文化发展怎样服务于国家大战略，特别是外交战略，这是文化发展的题中应有之义。

“一带一路”是国家大战略。“一带一路”要实现“五通”：第一政策沟通，第二设施联通，第三贸易畅通，第四资金融通，第五民心相通。现在我们面临的最大问题是，如何让民心相通与其余“四通”协调发展。现在还没有看到清晰的思路，需要下一步去发挥我们的专业优势。

发改委、外交部、商务部发布的“一带一路”愿景和规划里面，对民心相通有一些表述，最主要的举措是文化交流、媒体合作、旅游合作和体育赛事，这里面跟我们文化有关系，包括要承办文化年、艺术节、电影节、电视周、图书周，共同申报世界文化遗产。

只有在服务于国家大战略过程中，文化的功能才得以充分发挥，文化的地位和作用才得以不断提升。

本文来源：中经文化